maio

2009

O PROJETO DA NOVA LEI FEDERAL DE INCENTIVO À CULTURA

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Alessandra Drummond

Em pauta a tão anunciada reforma da Lei Federal de Incentivo à Cultura, a “Lei Rouanet”. Durante os meses de abril e maio deste ano, encontra-se sob consulta pública no site do Ministério da Cultura (MINC) o projeto de lei (PL) que pretende alterar significativamente a referida legislação, após 17 anos de vigência. A intenção é aprovar o PL ainda em 2009, embora ele ainda tenha um longo percurso no Congresso Nacional, inclusive com audiências públicas que certamente serão exigidas para sua melhor discussão. Tem sido consenso na área cultural a necessidade de alteração da atual legislação, cujo foco principal nos últimos anos tem sido o mecanismo de incentivo fiscal (“Mecenato”), muito em função das disparidades geradas pela concentração de recursos em projetos de maior interesse dos incentivadores e que geralmente estão mais ligados aos grandes centros urbanos. Fato é que a maior parte dos recursos do Mecenato advém da renúncia fiscal (dinheiro público, portanto), com pouquíssima injeção de recursos privados dos incentivadores.

Embora a intenção do PL seja reverter esse quadro, ele vem sendo muito criticado, especialmente pela indefinição legal de diversos dos aspectos e instrumentos propostos, cujos detalhamentos e explicações foram relegados à futura regulamentação da lei. De fato, a definição de várias mudanças importantes deveria ser feita no próprio corpo do projeto, que ainda irá a votação no Congresso Nacional, após os ajustes oriundos das sugestões colhidas no período de consulta pública, e não em regulamentações posteriores, de competência apenas do Poder Executivo.

Uma grande novidade é a verdadeira “revogação” (e não apenas a anunciada “reforma”) da atual Lei 8.313/1991. De acordo com o projeto, a atual legislação será substituída por esse novo texto legal, o qual estipula uma limitação de vigência de 5 anos aos incentivos fiscais concedidos a pessoas físicas e jurídicas investidoras (diferentemente do que ocorre na Lei Rouanet, cujo prazo de vigência é indeterminado). Na realidade, a limitação de 5 anos decorreria não da vontade do MINC, mas em razão de norma prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que impõe tal limite máximo de vigência a projetos de lei ou medidas provisórias que concedam nova renúncia de receitas da União ou vinculem receitas a despesas, órgãos ou fundos. Contudo, após algum tempo de debate sobre essa questão, o MINC já se posicionou, por meio de comunicado em seu site, pela retirada desse prazo de vigência de 5 anos, apoiado em parecer da Casa Civil, ao argumento de que não se trataria de uma nova hipótese de renúncia fiscal, mas sim da continuidade de um mecanismo já existente, razão pela qual não incidiria a limitação temporal prevista na LDO.

De qualquer forma, face à abrangência das alterações propostas, fato é que haverá sim a total revogação da atual lei, com a substituição de seus artigos e da sua numeração, do número e do seu “apelido”, inclusive, em função da aplicação de dispositivos da Lei Complementar 95/1998, que estabelece normas para alteração e elaboração de leis. Assim, será o adeus à Lei Rouanet que dará lugar à “Lei Ferreira”, em alusão ao condutor da reforma, o atual Ministro da Cultura, Juca Ferreira.

Outro ponto problemático do PL é a determinação de que a nova lei entrará em vigor na data de sua publicação, sendo inteiramente regulamentada somente após 120 dias da publicação.

Entendemos, todavia, que a nova lei não poderá entrar em vigor na data de sua publicação, visto que tal possibilidade somente é reservada a leis de pequena repercussão, conforme determinação da já citada LC 95/1998. E não se pode concluir que o projeto em questão trata de uma lei de pequena repercussão, o que fica claro inclusive diante da própria decisão da Casa Civil de submetêlo a consulta pública, o que só é feito em casos de alta relevância e forte impacto social.

Ademais, colocar a nova lei em vigor com longo prazo para ser regulamentada e com expressa revogação da lei atual, significará paralisar todo o setor cultural, hoje altamente dependente do incentivo fiscal, já que durante esse tempo se dará um vazio legislativo, dificultando a apresentação e aprovação de projetos. Assim, se nos cabe apresentar sugestões, entendemos que a nova lei, depois de publicada, deveria entrar em vigor somente após período suficiente para maturação das novidades – período esse que inclusive deveria ser utilizado para regulamentá-la –, mantendo-se em vigor a lei atual por esse período de transição, suprimindo assim esse vácuo legislativo.

O projeto de lei cria um novo programa de incentivo (“PROFIC”) em substituição ao atual (“PRONAC”) e prevê atuação por meio de 4 diferentes mecanismos: Fundo Nacional da Cultura (FNC), incentivos a projetos culturais via renúncia fiscal (Mecenato), Fundo de Investimento Cultural e Artístico (FICART) e o Vale-Cultura, este último que vem a ser o único mecanismo inédito, mas que ainda terá que ser efetivamente criado por outra lei específica. Apesar de mantidos os nomes dos 3 mecanismos já previstos na Lei Roaunet, o projeto os altera significativamente, como adiante se verá.

O FNC aparece reestruturado, passando a ser o principal mecanismo de fomento da nova lei. Caberá a ele, mediante obediência ao Plano Nacional de Cultura e a um plano bienal a ser estabelecido pela Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC), financiar em grande parte a cultura brasileira, mediante diversas modalidades: empréstimos subvencionados, transferências a fundo perdido, parcerias público-privadas, transferências a fundos estaduais e municipais de cultura, e, por fim, contratos e parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos e com entidades com fins lucrativos, com participação nos resultados.

O projeto prevê que o novo Fundo será composto por 6 fundos setoriais: o Fundo Setorial das Artes (incluindo o teatro, o circo, a dança, as artes visuais e a música), o Fundo Setorial da Cidadania, Identidade e Diversidade Cultural, o Fundo Setorial da Memória e Patrimônio Cultural Brasileiro, o Fundo Setorial do Livro e Leitura, o Fundo Global de Equalização e o Fundo Setorial do Audiovisual (já existente e em funcionamento via Ancine). Cada Fundo Setorial terá seu próprio comitê gestor, que contará com participação da sociedade civil (contudo, não há previsão no PL de como se dará efetivamente essa participação, de como será a composição dos comitês e qual será a qualidade dos votos de seus integrantes) e receberá do FNC entre 10 e 30% de sua dotação global, sendo-lhe permitido ainda obter recursos de outras fontes. Fica também criada a Loteria Cultural, que pretende disponibilizar seus rendimentos diretamente ao Fundo Setorial das Artes.

Além disso, da dotação orçamentária do FNC, 80% dos recursos serão destinados ao financiamento de projetos propostos pela sociedade civil e 20% ao financiamento de projetos de interesse do MINC. O FNC financiará 80 ou 100%¹ do valor de “projetos sem fins lucrativos” (o que também não é conceituado no PL), cabendo ao proponente comprovar que dispõe do montante complementar ou que está habilitado à obtenção de financiamento por outra fonte.

O mecanismo do Mecenato também sofrerá grandes modificações. Tal como funciona hoje, as pessoas físicas e jurídicas poderão destinar parcela do imposto de renda devido ao FNC ou diretamente a projetos culturais previamente aprovados pelo MINC, no montante de 6 e 4% do tributo devido no ano, respectivamente. A novidade aqui fica por conta da limitação do percentual de 2% do lucro operacional para as pessoas jurídicas. No caso de doações as pessoas físicas poderão abater o montante correspondente a 80% e as jurídicas o equivalente a 40% do valor doado. Já em relação ao patrocínio, o PL cria novas faixas de dedução fiscal, quais sejam, 70, 80 e 90%, além das hoje existentes (de 30% para pessoas físicas e 60% para pessoas jurídicas, para projetos enquadrados no art. 26, e 100% para os enquadrados no art. 18).

Ao que tudo indica, os critérios para aplicação destas faixas serão definidos pela CNIC, com a colaboração dos Comitês Gestores, devendo ser publicados em até 90 dias do início do processo seletivo, e o enquadramento de um projeto numa dessas “alíquotas” se dará quando da sua aprovação. Assim, o projeto será submetido a um sistema de pontuação que levará em consideração suas características específicas (notadamente quanto à acessibilidade ao público e aspectos técnicos e orçamentários) e sua adequação aos critérios prédefinidos pela Comissão. Assim, restará extinto o sistema de definição do percentual de renúncia fiscal que leva em conta somente a natureza do projeto – como atualmente funcionam os arts. 18 e 26 da Lei Rouanet –, passando a operar o sistema que verifica o atendimento, pelo projeto analisado, de outros critérios definidos pela CNIC.

Destacamos a indefinição de critérios para aprovação e enquadramento de projetos nas faixas de renúncia fiscal como sendo um dos maiores problemas do PL. Ele dispõe que tais critérios serão definidos futuramente pela CNIC, órgão este cuja composição não é expressamente definida no corpo do PL (não se podendo auferir qual será a efetiva participação da sociedade civil), segundo um plano a ser por ela individualmente formulado e que mudará de dois em dois anos, elaborado em conformidade com o Plano Nacional de Cultura (cujo projeto de lei sequer foi aprovado no Congresso Nacional). Some-se a isso a retirada do PL do dispositivo em vigor na Lei Roaunet que impede seja dado julgamento subjetivo quanto ao mérito artístico das propostas culturais, e está instaurado um cenário de enorme insegurança jurídica.

Assim, entendemos que tais critérios – ou ao menos seus princípios norteadores – terão de ser objetivos (e não subjetivos) e devem ser desde já debatidos com a sociedade civil e fixados no próprio texto da nova lei, para que sirvam de parâmetros previamente conhecidos para apresentação e análise dos projetos e para planejamento de patrocínios por investidores, diminuindo assim a discricionariedade dos julgadores da ocasião, neste e nos futuros governos.

Outra novidade do novo Mecenato é que a pessoa jurídica não poderá abater as doações ou patrocínios como despesa operacional. Na atual lei isso é permitido no caso de utilização do mecanismo do art. 26, que prevê somente 30% (patrocínio) ou 40% (doação) de renúncia fiscal. Isso acabará assim com esse benefício adicional concedido ao doador ou patrocinador, que faz com que os percentuais de renúncia praticamente dobrem na prática, já que ocasiona a diminuição de tributos federais (IR e CSLL) que incidem sobre o lucro.

Já o FICART, que é um fundo privado em forma de condomínio sem personalidade jurídica, para investimento em projetos culturais rentáveis, apresenta uma novidade significativa: a possibilidade de abatimento de 30% do valor referente à compra de cotas de participação, tanto para a pessoa física quanto para a pessoa jurídica tributada pelo regime do lucro real. Além disso, deixará de ser fiscalizado pelo Ministério da Cultura, passando a sê-lo somente pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

Para implementação de todas essas novidades previstas no PL, no entanto, urge atender a duas condições. A primeira delas é a aprovação do Projeto de Lei Complementar 150/2003, que pretende instituir a obrigatoriedade de aplicação de pelo menos 2% do orçamento da União na área cultural, permitindo assim o aumento dos recursos para a pasta e possibilitando a consecução dos objetivos do novo Fundo Nacional de Cultura (FNC), na abrangência pretendida pelo MINC. A segunda é o total reaparelhamento do MINC, de modo a possibilitar serviços públicos eficientes e a rápida injeção dos recursos na cadeia produtiva da cultura, uma vez que hoje o Ministério (e isto é assumido por ele próprio) opera com marcantes dificuldades estruturais e os processos administrativos são lentos, confusos e pouco democráticos. Assim, é fundamental a implementação de um processo célere, com divulgação ampla de seus critérios e resultados e que permita irrestrito acesso às decisões administrativas tomadas em seu âmbito, com possibilidade de interposição de efetivos recursos (os quais deverão ser julgados por instância superior igualmente célere), e não meros e inócuos “pedidos de reconsideração” para o mesmo órgão julgador, como hoje acontece.

Além disso, entendemos ser necessária maior discussão do PL, principalmente para definição e inclusão expressa em seu corpo das inúmeras questões que restaram relegadas a uma futura regulamentação pelo Poder Executivo, conforme demonstrado ao longo deste artigo.

Por fim, o projeto de lei é também uma boa oportunidade para inclusão de algumas prerrogativas que visam dar mais segurança na utilização dos recursos captados. São exemplos delas a menção expressa quanto à não-incidência de tributos sobre os valores percebidos a título de doação e patrocínio (contra o atual entendimento da Receita Federal) e a determinação da impenhorabilidade dos recursos depositados nas contas vinculadas aos projetos (o que já acontece hoje com as áreas da saúde e educação, por exemplo). Esta última medida livraria o proponente, mero administrador dos recursos públicos, de penhoras indesejáveis, oriundas de execuções de quaisquer tipos de dívidas que possua, ligadas ou não aos projetos culturais.

Além disso, importantíssimo seria incrementar a participação das pessoas físicas na condição de incentivadoras, lhes possibilitando o abatimento das doações e dos patrocínios no mesmo ano calendário de sua efetivação ou quando da declaração do Imposto de Renda. No sistema atual, as pessoas físicas deixam de realizar doações porque têm que antecipar os recursos por longo período de tempo, podendo obter os abatimentos ou devoluções do imposto somente no ano seguinte ao da efetiva doação.

Paralelamente à discussão do texto da nova lei, serviria como socorro imediato para o setor cultural, afetado imensamente pela crise econômica internacional, o aumento dos percentuais de renúncia do imposto devido (mediante decreto presidencial, como permite a Lei Roaunet), hoje em 4% para as pessoas jurídicas e 6% para as pessoas físicas incentivadoras. Isso possibilitaria o incremento do montante de doações e patrocínios por incentivadores que já utilizam o mecanismo da lei federal de incentivo à cultura – mas que se encontram igualmente tomados pela crise –, bem como atrairia recursos de novos investidores, como empresas de menor porte, hoje alijadas do processo do Mecenato em função do montante global de imposto disponível e do diminuto percentual permitido para renúncia.

Referências

¹ O financiamento integral poderá se dar apenas em projetos de alta relevância cultural e de acesso público e gratuito.
Alessandra Drummond é advogada, sócia do escritório Drummond & Neumayr Advocacia, o qual atua exclusivamente na área cultural desde 1999.

(Publicado originalmente no periódico Letras em maio de 2009 – See more at: http://nutsideias.com.br/dn/projeto-nova-lei-federal-de-incentivo-a-cultura.html#sthash.og3YbCdG.dpuf)